陈云与改革开放初期的国民经济调整

2022-12-20    作者:牛建立    来源:《党的文献》2022年第5期    点击:

改革开放之初,为了更好应对和解决我国面临的农业和工业、轻工业和重工业、积累和消费比例不够协调等问题,党中央于 1979年 3月决定,在国务院成立财经委员会,陈云任主任。

在这期间,陈云建议,从 1979年至 1981年,利用 3年时间,对国民经济进行调整。党中央和国务院采纳陈云的建议,提出“调整、改革、整顿、提高”的方针。陈云多次召开会议,统一各方面思想,排除干扰和阻力,采取积极措施,推进国民经济调整,并一直持续到 1983年。

通过不断调整,我国国民经济比例关系趋于协调和平衡,重新走上稳步发展的轨道。学界对改革开放初期国民经济调整的研究,已经取得一定成果,但聚焦这期间陈云对国民经济调整的探索和贡献的成果,则还比较少见。笔者不揣浅陋,在已有成果的基础上,对此进一步开展研究探讨。

1979年:陈云首倡国民经济调整

1978年 12月,党的十一届三中全会召开,实现党和国家工作中心战略转移,开启了改革开放和社会主义现代化建设新时期。改革开放之初,由于受到长期以来“左”倾错误的影响,我国国民经济在多方面比例关系上都出现了比较严重的失调和失衡现象,迫切需要作出调整。

第一,农业和工业的比例严重失调。比如,粮食供应十分紧张。“1976年到 1978年这三年,在净进口粮食 265亿斤的情况下,还挖了粮食库存几十亿斤。”1978年虽然实现了农业大丰收,但由于人口增加,人均粮食占有量仍然不足。第二,轻工业和重工业的比例严重失调。以1978年为例,“重工业的投资比重是 55.7%,而轻工业只有 5.7%,还低于第一个五年计划时期 5.9%的水平”。第三,积累和消费的比例严重失调。由于历史上积累率过高,消费基金不足,人民生活水平提高缓慢。在“文化大革命”结束后的 2年中,“积累基金占国民收入使用额的比重反而提高了,1976年为31%,1978年为36.5%,不但大大高于第一个五年计划时期 24%的水平,而且成为 1958年‘大跃进’后二十年中积累率最高的一年”。

“文化大革命”结束后,全国上下普遍有一种紧迫感,想把耽误的时间抢回来,国家接连提出庞大的国民经济发展规划。比如,1977年 2月,国务院提出《国民经济发展十年(1976-1985年)规划纲要》,规定 1985年粮食产量要达到 8000亿斤,钢产量达到 6000万吨。

1978年 2月,五届人大一次会议提出了更高指标,“要建立 120个大项目,其中有十大钢铁基地、九大有色金属基地、十大油气田等高指标。按照这个规划,从 1978年到 1985年的 8年间,基建投资总额相当于过去 28年的总和”。据统计,在实施过程中,“仅 1978年一年,就与外国签订 22个重大引进项目,金额达 78亿美元”,而当时国家的外汇储备非常少,导致投资所需资金远远超出了国家财力的支持范围。

陈云对这些庞大的引进计划有相当的保留意见。1978年 12月,陈云在中央工作会议东北组会议上发言指出:“工业引进项目,要循序而进,不要一拥而上。一拥而上看起来好像快,实际上欲速则不达。”“生产和基本建设都不能有材料的缺口。各方面都要上,样样有缺口,实际上挤了农业、轻工业和城市建设。材料如有缺口,不论是中央项目或地方项目,都不能安排。”

面对我国经济面临的严峻形势,陈云开始考虑如何从全局范围调整国民经济的问题,而不是枝枝节节地应对。1979年 3月上旬,陈云起草了给中共中央的信,并与李先念联名发出。信中建议,“在国务院下设立财政经济委员会,作为研究制订财经工作的方针政策和决定财经工作中的大事的决策机关”,还提出用两三年时间对国民经济进行调整的任务。

信中写道:“现在的国民经济是没有综合平衡的。比例失调的情况是相当严重的”,“要有两三年的调整时期,才能把各方面的比例失调情况大体上调整过来”。这封信引起中央其他领导人的高度重视,先后印发中共中央政治局常委、中共中央政治局。

1979年 3月 21日起,中共中央政治局召开会议,讨论经过修改的一九七九年国民经济计划和对国民经济实行调整的问题。会议上,陈云作了系统的发言并着重指出,针对国民经济比例失调的问题,必须进行调整:“(1)我们搞四个现代化,要讲实事求是。(2)按比例发展是最快的速度。单纯突出钢,证明不能持久。不按比例,靠多借外债,靠不住。(3)用三年时间来调整。现在国民经济比例失调,比 19611962年严重得多。(4)到 2000年钢的产量达到 8000万吨就不错了。应该把重点放在钢的质量品种上。”

邓小平肯定并支持了陈云提出的对国民经济实施调整的意见。他说:“中心任务是三年调整。这是个大方针、大政策。经过调整,会更快地形成新的生产能力。这次调整,首先要有决心,东照顾、西照顾不行,决心很大才能干得成。”随后,中央采纳了陈云的意见,决定用 3年时间调整国民经济,并决定任命陈云为财经委员会主任,负责统一管理全国的财政经济工作及调整工作。1979年 4月,中央工作会议进一步作出对经济实行“调整、改革、整顿、提高”的决定。

1979年至 1980年:陈云有压有保,艰难推进经济调整

1979年 4月中央工作会议后,陈云领导国务院财经委员会,采取积极措施调整国民经济,在调整中改革、整顿、提高。

首先,重视和加强农业生产,调整好农业和工业的关系。1979年 2月,在党的十一届二中全会讨论政府工作报告时,陈云在东北组会上发言就指出,要按照“农、轻、重的摆法”安排计划,但“在实际执行中,有些同志往往不一定这样摆法”,导致对农业生产的重视程度不足。

他认为,农业是国民经济的基础。如果经济工作不摆在有吃有穿的基础上,建设是不稳固的。耕地少,人口多,是我国农业生产面临的基本情况,必须通过调整农业政策,尽快把农业搞上去。这就要求各地认真落实党的十一届三中全会通过的发展农村经济的各项政策和措施,包括:实行家庭联产承包责任制,维护集体经济的所有权和自主权,鼓励农民发展多种经营,加强国家对农业的支援,减免部分社队企业税收等。

此外,陈云还从大局考虑,要求在之后的三五年内每年进口 2000万吨粮食。这也是经济调整的一大措施,有助于减少粮食征购,减轻农民负担,又能够稳定市场供应。他指出:“我们不能到处紧张,要先把农民这一头安稳下来。农民有了粮食,棉花、副食品、油、糖和其他经济作物就都好解决了。摆稳这一头,就是摆稳了大多数,七亿多人口稳定了,天下就大定了。”

在陈云等各级党员干部的努力下,我们党发展农业的主要政策得以落实,农民有了土地经营自主权,国家提高了农产品价格,使得农民在 1979年至 1980年就增加收入 460亿元,大大调动农民的生产积极性。从 1979年起,农业发展很快,经济调整和改革初见成效。

其次,清理和压缩基建项目。1979年 3月,陈云在主持国务院财经委员会第一次会议时就讲话指出:“经济调整是步伐调整,该踏步的踏步,该下的下,该快马加鞭的快马加鞭。”

随后,中共中央、国务院发出批转中共国家基本建设委员会党组《关于改进当前基本建设工作的若干意见》的通知,强调“当前一项迫切的任务,就是要对那些不急需和不具备条件的项目,实行停、缓、并、转、缩。凡是该停缓的项目,不管原来是谁定的,哪一级机关批准的,都必须坚决停缓下来”,“今后任何单位和个人,都不准搞计划外工程,新上项目必须按基本建设程序办事,注意经济效果。对乱上项目,任意扩大建设规模,拉长基本建设的,要追究责任,严肃处理,情节严重的,要绳之以党纪国法”。即使讲得如此严厉,拿出了党纪国法,“但因全党认识很不一致,也很不深刻,所以执行得很不得力”,压缩基本建设的工作进展有限。

调整的阻力主要来自三方面:第一,一些党员干部由于对国民经济调整的必要性和紧迫性认识不足而执行不力甚至于抵制。一些党员干部特别是高级干部受到多年来形成的经济建设上的急躁冒进、急于求成的思想影响太深,对调整措施的执行很不得力,甚至加以抵制,认为当时不是经济调整的问题,而是大干快上的问题。

第二,部门利益和地方利益的阻碍。在当时,一个部门和地区的发展速度,较大程度上取决于争取中央在本部门和本地区的投资项目。党的十一届三中全会后,经济建设成为我们党的中心工作,国内生产总值成为中央对地方考核的重要指标,经济发展成为各级领导干部追求的主要目标,而压缩项目就意味着减少国内生产总值。所以,谁都不愿压缩自己的项目,“关别人的可以,停自己的不行”。

第三,地方政府自主权增大。改革开放以后,中央政府部分权力下放,省级人民政府有了部分项目投资审批权,在执行中央的调整政策时,往往充分发挥其“自主权”,导致中央的调整政策在地方执行过程中打折扣、有偏差,甚至失效。有的部门和地方列出种种理由向国家要投资、争项目,在 1978年引进的 22个大项目该停的没有停的情况下,又盲目地上了一批重复建设项目。

为了统一各地各部门关于经济调整的思想,1979年 9月 2日至 24日,国务院财经委员会连续召开会议,讨论 1980年、1981年计划。针对当时有些人对调整方针抱有的怀疑,陈云强调:“经济的调整,即实行调整、改革、整顿、提高的方针是必要的,并不是多此一举。”

他还强调,不能靠赤字搞建设,利用外资要有限度。在基建投资方面,“必须是没有赤字的。就是在财政平衡的基础上,看能够拨出多少钱用于基本建设投资,以这个数字来制订基本建设计划。所以,根据 30年来的经验,找出基本建设投资在财政支出中所占比重这一条杠杠,是必要的,这样才是实事求是。”“基建投资年年有赤字是不行的,因为年年用发票子来搞基建,到了一定的时候,就会‘爆炸’。”同时,在利用外资建设时,要区别“买方贷款”与“自由外汇贷款”,在这方面“我们的经验还很少,需要认真加以研究”。

在此基础上,陈云提出,“基建的项目,应该由计委这样的权威机关来确定。哪个项目该上就必须上,哪个项目没有财力上就必须下。要核定该上该下的项目,不能推平头,不能来一个大家打七折”,否则就不能改变基建战线过长的不利局面。除了少数重大项目要继续保证外,“着重点应该放在国内现有企业的挖掘、革新、改造上”。

1979年 10月 3日至 10日,中共中央召开省、市、自治区党委第一书记座谈会,着重讨论 1980年国民经济计划的安排和调整。邓小平、李先念等先后讲话,“强调明后年的经济工作,调整是关键。调整是为了创造条件,能够有一个比较好的又比较快的发展速度”。陈云在国务院财经委员会召开的汇报会上的讲话,被作为座谈会的会议文件印发。

11月 20日至 12月 21日,全国计划会议召开,讨论确定1980年的国民经济计划以及财政体制改革的办法。经过认真细致地做工作,会议落实了省、市、自治区第一书记座谈会上定下来的调整目标,开始在全国范围内清理和压缩基建项目。

第三,保障发展国民经济所必需的重大建设项目。在清理和压缩一系列基建投资项目的同时,陈云经过认真研究认为,部分能对国民经济产生重大积极影响的大型项目,仍要继续完成,但绝不能多。他对此指出:“每个五年计划期间,平均计算大体上只能建成一个。”

在这方面,最具代表性的是支持和推进宝钢建设。宝钢是当时我国从国外引进的最大的工业项目,一、二期工程计划投资 301.7亿元人民币,其中包括 47.8亿美元外汇资金。但是,宝钢是在前期各方面论证并不是十分充分的情况下仓促上马的,而且基建工程已经开工,1978年年底已全面展开。在调整时,宝钢是下马,还是继续建设?中央一时举棋不定,国内外都在观察,有不同的议论。

陈云对如何建设宝钢进行了反复思考。在充分调研的基础上,1979年 6月,他主持召开国务院财经委员会全体会议,对宝钢建设提出八点意见:一是要干到底,举棋不定不好;二是应该列的项目不要漏列;三是买设备,同时也要买技术,买专利;四是要提前练兵;五是由建委抓总;六是要有严格的要求,甚至要有点苛求;七是冶金部有带动其他有关部门的责任,特别是壮大一机部的机械制造能力;八是冶金部要组织全体干部对宝钢问题展开一次讨论,全国主要的冶金专家都参加。

6月29日,李先念主持国务院财经委员会会议讨论宝钢问题,并在总结发言中指出,“大家要统一思想,统一认识,按照陈云同志的八条意见办。调整的方针是积极的,有上有下,有进有退,有快有慢。宝钢就是要调整统一到陈云同志的八条意见上来”。根据陈云等的意见,国务院财经委员会形成《关于宝钢建设问题的报告》,经中央领导同意后,正式印发中共中央政治局、国务院财经委员会成员以及国家计委、建委等部门。

根据这一报告意见,“宝钢一期工程继续干下去,1985年建成,二期工程推迟到1991年建成。二期对外已签的合同进行赔偿,已进口的设备妥善保管”。同时,重点调整二期工程的引进方式,由原来成套设备引进,改变为在保证技术水平不低于一期工程的前提下,通过引进主体设备的制造技术和与外国公司合作制造等方式,实现了“基本立足国内设计制造”的要求。在陈云的领导和支持下,宝钢建设顺利展开,建成以后成为当时中国技术最先进的钢铁联合企业,为我国社会主义现代化建设作出了重要贡献。

1979年和 1980年国民经济调整工作虽然取得一定成效,但没有完全解决当时存在的问题,同时又遭遇了一些新情况新问题。从全局看,我国国民经济运行中仍然潜伏着相当大的危险。第一,财政开支仍然在增加,造成较大赤字。1979年至 1980年,我国经济发展虽然很快,财政收入却增幅不大,而财政支出却因为各项事业所需而增长很多,导致 1979年和 1980年国家财政赤字分别超过 170亿元、120亿元。

第二,基本建设战线仍然过长。预算内基建投资实际超过原计划,国力、财力无法负担,其中有一些项目是重复建设、盲目引进的。第三,货币发行偏多,引发物价上涨。由于 1979年和1980年我国在工业生产和经济效益上提高不大,又相对提高了职工和农民收入,使社会总需求大大超过总供给,各项支出超过了财政收入,只能靠多发行纸币弥补财政赤字,引发物价上涨。这些问题表明,国民经济调整工作还需要进一步加强。

1981年至 1983年:陈云多措并举,稳步推进经济调整

针对国民经济调整中的问题,1980年 11月,陈云在中共中央政治局常委和书记处书记会议上指出,基本建设投资三年之内不增加开支,“搞‘铁公鸡’,一毛不拔,‘置之死地而后生’”,“好事要做,但要量力而行”,“经济工作中‘左’的东西没有肃清,基本错误是‘左’的东西”。

1980年 12月,陈云在中央工作会议上就经济形势和调整问题进一步指出:“调整意味着某些方面的后退,而且要退够”,“调整不是耽误,不调整才会造成更大的耽误”。邓小平支持陈云的意见,讲话指出:“我完全同意陈云同志的讲话”,“我们这次调整,正如陈云同志说的,是健康的、清醒的调整。这次调整,在某些方面要后退,而且要退够”。这些主张对促进全党统一认识,进一步调整国民经济,发挥了重要作用。

为了进一步调整国民经济,陈云提出了一系列强有力的措施。

第一,继续压缩基建规模。这是进一步调整的中心环节。陈云指出:“基本建设战线太长,这是一个老问题。”虽然此前已经采取了一些办法压缩基建规模,但还不到位,基建规模依然过大,需要进一步缩减。1980年 12月,他在中央工作会议上指出,调整意味着投资规模的减小,但“不要害怕这个清醒的健康的调整”。

在这期间,国务院分别召开全国省长、直辖市长、自治区主席会议和全国计划会议,“会议根据陈云、邓小平等的讲话精神,对 1981年国民经济计划又作了调整”,其中“基本建设投资由原来的 550亿元减为 300亿元,比上年预计减少 40%”。1981年 3月,国务院作出《关于加强基本建设计划管理,控制基本建设投资规模的若干规定》,强调基本建设必须实行高度的集中统一,不具备条件的,或全国是长线或同现有企业争原料、争能源的,都要坚决停下来。

对 1978年签订的 22个引进大项目,原列入基建计划的有 14个,后确定为只上6个项目,其中上海宝钢只搞一期工程,其他 8个项目推迟建设进度。1981年停建、缓建大中型项目 151个,年末在建的大中型项目 893个,比上年减少 213个;全部施工项目 59616个,比上年减少 8002个。

第二,严格财政信贷管理,稳定物价。随着改革的推进,地方政府有了更多的自主权。一些地方单纯从本地利益出发上项目、搞投资,导致货币超发和物价上涨,对全国的经济秩序造成了冲击。针对这种倾向,1980年 12月 16日,陈云在中央工作会议上指出:“今后若干年,中央和地方财政开支方面要大大紧缩。地方财政有结余要冻结,否则煞不住地方随便搞投资搞基本建设这股风,中央财政也平衡不了。”地方和各部门动用财政结余,都要经过中央批准。“这种做法就是集中。像我们这样的国家没有这样一个集中是不行的,否则就会乱套,也不利于改革。”

根据陈云等中央领导人的讲话精神,1981年 1月,国务院作出《关于平衡财政收支、严格财政管理的决定》和《关于切实加强信贷管理严格控制货币发行的决定》,采取果断措施,严格加强财政信贷管理,确保财政收支平衡,逐步稳定了市场物价。

第三,继续加强农业。农业是国民经济的薄弱环节,在经济调整中需要继续加强建设和发展。陈云一贯强调农业的基础地位,强调中央要抓粮食问题:“钢铁是硬的,我看粮食更硬”。1980年 12月 16日,在中央工作会议上,陈云指出,“我们要发展经济作物,同时必须保证粮食的逐步发展”,人是要吃饭的,所以“粮食还是第一位”。

1981年 12月 22日,陈云在省、自治区、直辖市党委第一书记座谈会上进一步指出,“农业经济是国民经济重要的一部分”,“粮食种植面积不能再缩小了”,“增产经济作物,只能靠提高单产和利用不种粮食的土地”,只有如此,才符合既“要使十亿人民有饭吃”又“要进行社会主义建设”的我国经济工作的大方针。次年 12月,经过中共中央政治局讨论的“六五”计划报告,由五届全国人大五次会议批准。计划规定:“要保证粮食稳步增长,同时积极开展多种经营”。

第四,要在国家计划的框架内进行经济调整。改革开放以后,市场调节的作用扩大,搞活了经济,但一些地方也产生了各自为政、缺乏大局观念等问题,给经济调整带来了不少困难和阻力。针对这种情况,陈云多次强调计划的重要性,强调经济调整是与国家计划紧密联系的,如果国家计划失效,就不能完成经济调整。

1982年 1月 25日,陈云与国家计委负责同志谈话,要求加强和改进经济计划工作,“计委管全国大的计划,经委管各个部门的协调”。1982年 11月 22日,他在中央政治局讨论“六五”计划报告稿时发言指出:“‘突破固定资产投资计划必须按照隶属关系报请上级批准,否则以违反财经纪律论处’,这一点很重要。否则,你也突破,我也突破,就等于没有计划了”,经济调整也无法进行了。

第五,正确处理调整与改革的关系。针对国民经济中存在的问题和潜在的风险,陈云要求在经济工作中,重点是调整,改革要服从于调整,有利于调整,不能妨碍调整,但也要推进有利于调整或不妨碍调整的改革。他强调:“我们要改革,但是步子要稳。因为我们的改革问题复杂,不能要求过急”,“这绝对不是不要改革,而是要使改革有利于调整,也有利于改革的成功”。

结 语

陈云艰苦细致的工作,对全党进一步统一思想,把国民经济调整的多项措施落到实处,产生了重要推动作用。这一轮国民经济调整一直持续到 1983年,基本达到了预期目标,取得了显著成效。这主要体现在:基本实现了财政和信贷的平衡与物价的稳定,财政赤字从 1979年的 170.6亿元、1980年的 127.5亿元,降低到 1981年的 25.5亿元、1982年的 29.3亿元、1983年的 43.5亿元;国民经济主要的比例关系趋于协调、合理和平衡,1983年,工农业总产值中农、轻、重的比例关系为 33.9:32.1:34.0,工业总产值中轻工业与重工业的比例为48.5:51.5;国民收入中,积累占比逐年降低,消费占比逐年上升,从 1978年的 36.5:63.5调整为 1983年的 29.7:70.3。

从总体上看,我国国民经济在调整中改革、整顿、提高,实现快速稳定发展。1979年至 1983年,我国国内生产总值年增长 8.1%,人均国内生产总值年增长 6.65%。工业增加值和总产值分别年增长7.6%和 7.9%,农业增加值和总产值分别年增长6.2%和 6.85%,轻、重工业总产值分别年增长11.2%和5.1%。1983年,我国提前两年达到了“六五”计划规定的 1985年工农业总产值的指标。虽然不能简单把这些经济发展成果都归功于国民经济调整,但经济调整使国民经济各项比例关系趋于协调和平衡,无疑有力促进了我国经济的持续健康发展。陈云为国民经济调整所付出的努力、作出的贡献,将永载史册。

作者牛建立,洛阳理工学院马克思主义学院副教授、洛阳理工学院华夏历史文明传承创新研究中心研究员。


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